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El Federalismo Fiscal es uno de los grandes debates pendientes a resolver en Argentina. En el último tiempo se ha intensificado la discusión por la distribución de fondos entre Nación y Provincias a raíz de los reclamos por recortes de transferencias automáticas por parte del Gobierno Nacional. El año pasado quedaron sin distribuir $740.536 millones de ATN, una cifra que es computada en los cálculos del Ministerio de Economía conducido por Luis Caputo sobre el superávit fiscal. De hecho, los dos primeros años de gestión de Javier Milei quedaron en manos de Nación ATN por el equivalente al 5,2% del superávit primario acumulado por sector público no financiero nacional.
El Gobierno de Milei hizo de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) una herramienta de negociación entre la Casa Rosada y los gobernadores. La discrecionalidad del reparto de los ATN funciona como premio o castigo de la administración central hacia las provincias.
La distribución de las fuentes de financiamiento tributario entre niveles de gobierno se encuentra legalmente establecido en la Constitución Nacional. El artículo 75 de la Carta Magna define de manera general las potestades tributarias de cada nivel de gobierno del siguiente modo:
– Derechos aduaneros (de importación y exportación) son de potestad exclusiva de la Nación. Asimismo, se prohíben las aduanas interiores y tributos que limiten la libre circulación de los bienes.
– Impuestos indirectos: de facultad concurrente entre Nación y Provincias.
– Impuestos directos: la atribución es de las Provincias, pudiendo la Nación instrumentarlos por tiempo determinado y siempre que existan razones para que lo justifiquen.
A simple vista, se aprecia un marcado federalismo dentro del marco legal descripto. Ahora bien, este federalismo contenido en la Constitución se encuentra bastante diluido en la práctica, si se tiene en cuenta que los principales impuestos directos (Ganancias) e indirectos (IVA, Impuesto a los Débitos y Créditos bancarios) son legislados y recaudados por la Nación.
A lo expuesto hasta aquí, debemos agregar que con relación al total de ingresos generados por el Sector Público, en todo concepto, se observa que un 74% lo recauda la Nación, frente a un 23% de las Provincias y el 3% restante los municipios.
Esto deja en evidencia la existencia de un elevado grado de centralismo en la Argentina, lo que la convierte es uno de los países con mayores disparidades territoriales del mundo. El ingreso por habitante de la Ciudad de Buenos Aires es seis veces mayor que el de las provincias del norte. De esta forma, son muy diferentes las oportunidades para un niño que nace en un lugar u otro.
Dicho esto, las provincias relativamente menos ricas enfrentan un enorme desafío a la hora de proveer de bienes y servicios en la cantidad y calidad equiparable al país central.
Además de desigual, nuestro país es el más descentralizado en términos de gasto del mundo. Esto significa que las provincias y municipios se hacen cargo del 44% del gasto público total, mientras que recaudan el 17% de los recursos totales del Estado consolidado. Esta brecha se cubre con la coparticipación.
La coparticipación, para que se entienda, es el sistema de reparto de los recursos que recauda el gobierno nacional hacia las provincias. Ahora, es importante que no se confunda la recaudación con la propiedad de esos recursos. Si bien los recauda la Nación, no son recursos nacionales. Por el contrario, la Constitución Nacional establece que los recursos se generan de manera concurrente entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) y asigna distintas potestades a cada nivel.
Queda claro que Argentina arrastra desde hace décadas un régimen de coparticipación federal de impuesto que, lejos de fortalecer el federalismo, ha promovido un sistema de dependencia, ineficiencia y gasto descontrolado. Lo que debería ser una herramienta de coordinación armónica entre Nación y provincia, se ha convertido en un mecanismo perverso que fractura la solvencia fiscal y reproduce desigualdades estructurales.
Las fuertes desigualdades territoriales del país, la brecha existente entre los gastos que realizan los gobiernos subnacionales y lo que recaudan directamente, y el hecho de que las potestades de impuestos sean compartidas entre el Gobierno Nacional y las provinciales hace ineludible contar con un sistema de coordinación tributaria y reparto de recursos.
El problema no es nuevo, pero se ha agravado. El administrativista Juan Carlos Cassagne ya lo advertía, el actual régimen mezcla lo peor de dos mundos: un centralismo recaudador en la Nación con una coparticipación mal diseñada.
Es preciso recordar que hace ya 30 años (en 1996) debería haberse aprobado una Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, por mandato de la Constitución Nacional, que combine de manera razonable criterios devolutivos y redistributivos en el reparto de fondos entre Nación y Provincias, y a su vez entre cada una de las 24 jurisdicciones.
El actual sistema tributario argentino ha arrastrado a las provincias a la titánica tarea de desarrollar, dentro de sus facultades derivadas de los poderes no delegados a la Nación, esquemas de recaudación que le permitan cubrir las necesidades básicas de sus comprovincianos en materia de salud, seguridad, educación y desarrollo de infraestructura básica sin generar una colisión con los preceptos constitucionales. Las provincias no pueden imponer aduanas interiores ni gravar productos de origen nacional fuera de su territorio con tasas diferenciales.
La Corte Suprema puso un freno a las “aduanas interiores”
La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó el pasado 9 de abril una serie de fallos de alto impacto (7 en total) que declararon la inconstitucionalidad de regímenes provinciales que aplicaban alícuotas diferenciales del Impuesto sobre los Ingresos Brutos según la radicación geográfica de las empresas. Las decisiones alcanzan a Santa Fe, Salta, Entre Ríos y Jujuy, y sientan un precedente muy importante.
El máximo tribunal se expidió, entre otros casos, sobre una acción declarativa promovida por Pernord Ricard Argentina S.R.L. contra la Provincia de Santa Fe. La actora cuestionó la validez constitucional de normas dictadas por dicha provincia (artículos 6° y 7° de la ley 3650 y modificatorias) que establecían alícuotas diferenciales en el impuesto a los ingresos brutos durante el período 2017-2018.
El planteo se fundó en que la provincia aplicaba una alícuota del 0,5% a contribuyentes con establecimientos industriales radicados en su territorio, mientras que gravaba con una alícuota del 4,5% a quienes, como la actora, no contaban con una planta en la jurisdicción provincial.
La empresa había liquidado el tributo aplicando la alícuota del 0,5%, es decir, la misma que la de los contribuyentes industriales radicados en Santa Fe. Ante esta situación, la Administración Provincial de Impuestos de Santa Fe intimó a Pernord Ricard Argentina a ingresar las diferencias tributarias aplicando la alícuota del 4,5%.
Como primer medida, la Corte Suprema declaró su competencia originaria. Seguidamente, concedió una medida cautelar a la empresa ordenando a la provincia a abstenerse de exigir las diferencias reclamadas y corrió traslado de la demanda a la Provincia de Santa Fe para que conteste y así poder resolver la cuestión de fondo (planteo de inconstitucionalidad por cobro de alícuota diferencial a empresas de extraña jurisdicción, es decir, radicadas fuera de Santa Fe).
La Provincia de Santa Fe contestó la demanda, negando la existencia de discriminación (alegando que no se violaban los principios de razonabilidad e igualdad) y defendiendo el ejercicio de su potestad tributaria.
Finalmente, la Corte declaró la inconstitucionalidad de las normas impugnadas por la actora en cuanto, a su criterio, establecían diferencias de alícuotas basadas en la localización de la planta industrial lo que implicaba una discriminación arbitraria dentro del esquema tributario santafesino.
En su argumentación, el máximo tribunal sostuvo que estos regímenes violan el principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 16 de la Constitución Nacional. Asimismo, advirtió que afectan la libre circulación de bienes y servicios y alteran la “corriente natural del comercio”, en contradicción con el artículo 75 inciso 13 de la Constitución y normas concordantes.
La Corte entiende que el régimen cuestionado genera un efecto equivalente a una barrera interna, al encarecer los productos provenientes de otras jurisdicciones. Este punto es muy interesante porque el máximo tribunal define que se configura técnicamente una “aduana interior” cuando se imponen condiciones o alícuotas más altas a firmas radicadas fuera de la jurisdicción provincial. De esta forma, zanja de una vez por todas el eterno debate acerca de qué es una “aduana interior” y restringe la interpretación de una término que muchas fue desvirtuado y usado con fines políticos por diferentes actores para deslegitimar sistemas tributarios como el caso de la Provincia de Misiones.
Al respecto, el Tribunal afirmó: “queda en evidencia la discriminación generada por la legislación provincial (santafesina) en función del lugar de radicación del establecimiento productivo del contribuyente, en tanto se lesionaba el principio de igualdad y se alteraba la corriente natural del comercio”.
En la práctica, estas alícuotas diferenciadas encarecían artificialmente los productos provenientes de otras provincias, generando una distorsión en la competencia y favoreciendo a la industria local. La Corte fue tajante al remarcar que las provincias no pueden utilizar su potestad tributaria para establecer ventajas fiscales discriminatorias basadas en el origen geográfico.
El sistema tributario misionero
Tal como hemos descripto de manera introductoria, las provincias se enfrentan a una verdadera odisea a la hora de encarar el desafío de asegurar la recaudación para poder sostener los servicios que debe brindar a la población: salud, educación, seguridad, obras de infraestructura.
La realidad, debemos ser sinceros, indica que los contribuyentes por naturaleza buscan evadir, en tanto sea posible, el pago de impuestos. Esto nadie lo puede negar y se trata de una cuestión sociológica. También debemos remarcar, que los mismos que se rehusan a pagar impuestos, son los primeros que se quejan cuando no anda el alumbrado público, la ambulancia no llega, el techo de la escuela tiene goteras o el patrullero dejó de pasar por enfrente de su casa.
Vayamos a un ejemplo práctico en el caso de Misiones: de una compra de $10.000 en el supermercado, un misionero tiene solamente $200 de impuestos provinciales y $1.800 de impuestos nacionales. Pero cuando sale del supermercado se encuentra con un móvil de la Policía de Misiones, tiene un siniestro va a tener una ambulancia asistiéndole y si tiene hijos van a poder ir a la escuela que sostiene el Gobierno provincial. Ahora es muy difícil saber cuál es el servicio que presta el Estado Nacional por los impuestos que cobra. ¿ustedes podrían identificar alguno?. Lo cierto es que por cada $100 que aporta Misiones a la Nación, a la provincia sólo vuelve el 15%.
Frente a este complejo escenario, Misiones debió apelar a un sistema que no solo le permita asegurar la recaudación, sino también el control fiscal sobre mercaderías con destino comercial, para mitigar las asimetrías competitivas. Y sobre este punto debemos detenernos: uno de los grandes desafíos de los gobiernos provinciales es asegurar la recaudación de operaciones que impactan en la jurisdicción, pero son realizadas por sujetos sin domicilio en ella. Esto puede generar asimetrías fiscales y ventajas de precio para proveedores extra-jurisdiccionales. En ese afán, muchas provincias obran con inobservancia de los preceptos constitucionales y aquí radica la importancia de los recientes fallo de la Corte, porque ponen un freno a las “aduanas interiores”.
Para mitigar las asimetrías fiscales a las que hacíamos mención, Misiones implementó un régimen de Pago a Cuenta de los anticipos del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, y acá es importante destacar: no se trata de un nuevo impuesto. Esta medida asegura el cumplimiento tributario y garantiza la equidad competitiva, de lo contrario si la mercadería con destino comercial ingresa a la provincia sin haber sido asegurado ese cumplimiento, se generaría una ventaja de precio para los proveedores foráneos frente a los productores y comercios locales que si cumplen con el pago de Ingresos Brutos. De esta forma, el pago opera como medida preventiva, fortalece el control y contribuye a la correcta determinación del gravamen.
Muchos se preguntarán qué sucede cuando las cargas que ingresan a la provincia no tienen destino comercial: se contemplan excepciones, evitando anticipos innecesarios para los casos de mudanzas, mercadería en tránsito, bienes sin valor comercial, donaciones, bienes ingresados en garantía y compras realizadas por consumidores finales, entre otros supuestos previstos por la normativa.
Tiempo atrás, el Ministro de Hacienda Adolfo Safrán explicaba: “buscamos que las empresas que no son de Misiones le paguen a la provincia lo que le corresponde por el ingreso bruto, así como las empresas misioneras pagan el impuesto a los ingresos brutos cuando van a Buenos Aires, Córdoba, etc.”
A la luz del fallo de la Corte Suprema Argentina, queda claro que el Régimen de Pago a Cuenta implementado por Misiones no es una “aduana interna”, puesto que no aplica ni condiciones ni alícuotas diferenciales para empresas radicadas fuera de la jurisdicción provincial, requisitos que estableció el máximo tribunal para declarar la inconstitucionalidad de las normativas provinciales. El Régimen de Pago a Cuenta es un acto de justicia, porque busca que las empresas de otras provincias paguen lo mismo que las empresas misioneras.
La definición de la Corte respecto a las “aduanas interiores” puso en jaque un relato construído por algunos políticos oportunistas y financiado por un puñado de empresas con un poder de lobby descomunal.
Con este nuevo escenario, devienen en abstracto todos los intentos de instalación de una agenda impulsada por dirigentes políticos que, disfrazados de “revolucionarios fiscales”, lo que buscan en el fondo es el desfinanciamiento de Misiones en un contexto en donde la Nación ejecuta un ahogo sistemático a los gobiernos provinciales confiscando recursos que les pertenecen.
Corresponde preguntarle al ex policía Ramón Amarilla y al libertario Adrián Nuñez ¿cómo pretenden cubrir demandas sociales como los aumentos de sueldo, las atenciones de la salud pública, la educación y la seguridad, cuando los proyectos que ellos proponen implican un manifiesto desfinanciamiento del Estado?
Si la verdadera intención es aliviarle a la gente de cargas impositivas y hacerle la vida menos costosa, podríamos empezar a discutir un verdadera reforma tributaria integral en donde provincias como Misiones que tienen más del 90% de los límites internacionales y padecen de las asimetrías propias de las zonas de frontera, puedan contar con un IVA del 10,5% como tiene Paraguay o una tarifa eléctrica subsidiada para la actividad industrial como tiene Brasil. Pero la discusión debe darse dejando de lado las mezquindades y las ambiciones políticas, porque cuando se lanzan al aire eslóganes y promesas pensando en la próxima elección, se le está faltando el respeto a la gente y jugando con sus necesidades.
(*) Abogado. Diplomado en Manejo de Crisis y en Análisis de Procesos Electorales. Especializado en Comunicación de Gobierno y Electoral. Becario de la Fundación Konrad Adenauer (Alemania) y del Centro de Análisis y Entrenamiento Político (Colombia).
